A la recerca de l'eficiència del Servei Públic de Justícia a través dels MASCs legals

Dra. Isabel Viola Demestre

Professora titular de Dret civil.

Universitat de Barcelona

Paraules clau: mitjans adequats de solució de controvèrsies, MASC, eficiència, Servei Públic de Justícia

Aquesta contribució forma part de les activitats de la Càtedra UB-ACC sobre estudis de consum i resolució alternativa de litigis. Així mateix, s’emmarca en l’execució del projecte Generación de conocimiento «Sostenibilidad, vulnerabilidad y efectividad: nuevo marco para una reformulación del derecho contractual de consumo» PID2023-146813NB-I00, financiat per MICIU/AEI/10.13039/501100011033 y por FEDER (UE); “Consumidor, vulnerabilidad y vivienda sostenible” PID2021- 125149NB-100, GINDOC-UB/014 i en les activitats del grup de recerca consolidat per la Generalitat de Catalunya (2021 SGR 00347).

1.      Introducció

La Llei Orgànica 1/2025, de 2 de gener, de mesures en matèria d'eficiència del Servei Públic de Justícia (LOESPJ), és el resultat del segon[1] dels tres programes del pla estatal Justicia 2030[2] amb l’objectiu principal de “generar transformacions en punts que tenen efecte sistèmic a l'ecosistema Justícia” i per promoure una Justícia, un servei o un sistema de Justícia sostenible (Preàmbul III, IV i VII LOESPJ) davant de l'abús[3] del Servei[4]. S’hi estableix un pressupòsit de procedibilitat que consisteix a acreditar que s'ha intentat una activitat negociadora prèvia a la interposició de la demanda a la jurisdicció civil, en aquelles matèries disponibles i no excloses, de determinats procediments a través dels denominats per aquesta Llei Orgànica com a mitjans adequats de solució de controvèrsies (MASC) legalment previstos. És essencial destacar que la LOESPJ reconeix al seu preàmbul que no només l'administració de justícia contenciosa és justícia[5], sinó que “és tot un sistema (…) que pertany a la societat civil” [6].

La finalitat és, també, "recuperar" la capacitat negociadora de les persones i promoure la consolidació d'un servei públic de justícia sostenible amb la incorporació dels mitjans adequats de solució de controvèrsies en via no jurisdiccional, considerats com a mecanismes eficients "que resulten imprescindibles per fer front al nombre actual d'assumptes judicialitzats, que, unit al risc patent d'augment dels terminis exigeix adoptar mesures immediates i efectives, so pena que aquella es vegi abocada a un increment en la durada mitjana dels assumptes i fins i tot un col·lapse de l'activitat dels Tribunals, amb greu afectació als interessos de la societat espanyola la tutela dels quals es confia a aquests òrgans jurisdiccionals” (Preàmbul LOESPJ).

2.      Anàlisi i diagnòstic: ineficiència del Servei Públic de Justícia

El Preàmbul de la LOESPJ declara l'escassa eficiència[7] de les solucions que s'han implantat successivament per reforçar l'Administració de Justícia com a servei públic quan s'han de consolidar en condicions d'eficiència[8] operativa.

Tradicionalment, dos són els paràmetres que són objecte d’anàlisi per valorar l’eficiència o no del Servei: el temps de durada del processos judicials i els seus costos.

2.1.           El temps de durada del procés judicial

La durada és el primer dels indicadors que se solen emprar per a la determinació de l’eficiència, més concretament, la rapidesa amb què es tramiten els assumptes. La dilació en la resolució judicial dels conflictes es viu com un problema[9]. El Consell d'Europa, a l'informe de la Comissió Europea per a l'Eficiència de la Justícia (CEPEJ) 2024[10], va revelar les dades següents. El 2022, Espanya va destinar més del 80% del pressupost del seu sistema judicial als Tribunals[11] i va millorar la seva eficiència general[12] apreciant-se una evolució de la taxa de resolució i el temps de resolució en litigis civils i mercantils de primera instància, amb una reducció de més de 100 dies en la resolució dels casos[13]. Tot i això, les dades continuen sent reveladores en la jurisdicció civil respecte del temps de resolució, és a dir, el temps teòric per resoldre un cas pendent, considerant el ritme actual de treball dels tribunals: 359 dies per obtenir una resposta en primera instància, 343 dies en segona instància i 691 dies en la instància superior[14]. Aquestes dades contrasten amb la CoE mitjana[15] que se situa, en primera instància, en 239 dies; en segona instància, en 200 dies i al tribunal superior, en 152 dies[16]. Segons les estadístiques del Consell General del Poder Judicial (CGPJ, 2023)[17], la durada mitjana, en mesos, dels judicis és la següent: ordinari (16,1 mesos); verbals (9,7 mesos); ordinari mercantil (18,1 mesos), verbal mercantil (10,8 mesos); monitori (6,6 mesos); recurs d'apel·lació civil en judicis ordinaris (13,3 mesos); recurs de cassació Tribunal Suprem (23,5 mesos); recurs de cassació Tribunals Superiors de Justícia (5,6 mesos), execució civil (42,4 mesos); execució de títols judicials (39,8 mesos) i execució de títols no judicials (66,2 mesos)[18].

2.2.           El cost

El cost d'acudir a la via jurisdiccional és el segon indicador de l'eficiència en la gestió d'una controvèrsia. En aquest concepte s'inclouen, d'una banda, els costos directes públics (inclosos als pressupostos de l'Estat) i els costos privats (costos monetaris en forma d'honoraris dels lletrats, els procuradors, els pèrits, etc.). Com assenyala s. calaza López[19], les despeses processals són la suma total dels imports econòmics derivades de la tramitació dels diferents procediments judicials sigui quina sigui la seva naturalesa (civil, penal, contenciós administrativa o laboral). S'hi engloben, d'una banda, els costos processals, el finançament dels quals correspon a l'Estat, i, de l'altra, les costes processals, el pagament dels quals incumbeix a les parts intervinents en el litigi. Els costos processals tenen caràcter públic i es destinen a sufragar els desemborsaments vinculats a la infraestructura material de l'Administració de Justícia (edificis, instal·lacions, equipaments), al seu manteniment ordinari (subministraments, consums, reparacions), així com als recursos humans i materials necessaris per al seu funcionament, incloent-hi la formació del personal. Aquests costos s'imputen a una partida específica dels pressupostos generals de l'Estat i, en conseqüència, són suportats col·lectivament per la ciutadania mitjançant el sistema tributari, garantint així la disponibilitat del servei públic de la justícia. Per altra banda, les costes processals constitueixen les despeses de naturalesa privada que han d'assumir els litigants en cada procediment. Es destinen, essencialment, a retribuir la intervenció dels professionals (advocacia, procuradoria) i pèrits l'actuació dels quals resulta indispensable per a l'adequada defensa dels drets i els interessos en joc, ja sigui en la posició activa d'exercici de l'acció o en la passiva de defensa. La seva meritació s'estén des de les actuacions inicials —de vegades prèvies fins i tot a la incoació formal del procés— fins a la conclusió d'aquest mitjançant una resolució ferma, després d'esgotar-se, si escau, les instàncies i els recursos ordinaris o extraordinaris procedents.

A diferència del paràmetre de la durada dels procediments, és una tasca més àrdua proporcionar informació oficial i unificada sobre el cost mitjà d'un procediment judicial[20].

3.      Tractament: exigir una activitat negociadora, mitjançant un MASC legal, abans de la interposició de la demanda. Modalitats

Davant del diagnòstic d'ineficiència deguda a un quasi "col·lapse de l'activitat dels tribunals" (LOESPJ), dues són les possibles mesures[21]: d'una banda, incrementar la partida econòmica per disposar dels mitjans personals i materials que afavoreixin la gestió eficient dels assumptes ingressats a la via jurisdiccional i, consegüentment, es redueixi la taxa d'assumptes pendents o, de l’altre, procurar que el nombre d’expedients que s’han d’iniciar en aquesta via jurisdiccional sigui menor i, amb aquesta finalitat, es potenciïn els procediments en via no jurisdiccional, tradicionalment qualificats com a alternatius (Alternative Dispute Resolution) quan es tracta, precisament, d'una relació de complementarietat[22] entre les dues vies, sobretot, des de la perspectiva de la gestió general dels conflictes.

La Llei Orgànica 1/2025 opta per la segona mesura i posa el focus d’atenció en l’activitat negociadora mitjançant processos, procediments, mètodes, sistemes de gestió de conflictes en via no jurisdiccional. Podia haver-los esmentat, recordat i fins i tot, regulat, si no tenien una normativa definitòria o aplicable[23] al Codi civil, juntament amb el contracte de transacció (art. 1809 i seg.) o a la Llei d'Enjudiciament civil; tot i això, ha considerat oportú fixar-los com un pressupost de procedibilitat: l'admissió de la demanda judicial en els processos de la LEC, respecte de matèries disponibles i no excloses (art. 5 LOESPJ), està condicionada a l’acreditació de què les parts en una controvèrsia han intentat de bona fe una activitat negociadora a través d'algun dels qualificats mitjans adequats de solució de controvèrsies (MASC) les modalitats dels quals els considerem com a numerus apertus legal. La LOESPJ posa de manifest alguns dels mitjans que permeten assolir acords de solució extrajudicial (que ja existien en una configuració pública[24], privada[25] o intrajudicial[26]) que estiguin reconeguts en aquesta Llei Orgànica, en una Llei estatal o autonòmica, establint així una mena de numerus apertus legal.

S'identifiquen com a modalitats d'activitat negociadora prèvies a la via jurisdiccional a la LOESPJ, és a dir, els MASC en via no jurisdiccional, la negociació directa de les persones afectades en una situació de controvèrsia (art. 14.1 in fine LOESPJ), la negociació dels advocats de les parts (art. 14.1. in fine), la mediació (art. 14.2 LOESPJ), la conciliació pública (art. 14, apartats 3,4,5,6 LOESPJ), la conciliació privada (arts. 15 i 16 LOESPJ), l'oferta vinculant confidencial (art. 17 LOESPJ), l'opinió de persona experta independent (art. 18 LOESPJ) i el dret col·laboratiu (art. 19 LOESPJ)[27].

Conclusió

L’opció de la Llei Orgànica 1/2025 d'establir els MASC com a pressupòsit previ en els processos civils i mercantils, respecte de matèries disponibles i no excloses per la mateixa Llei, podria tenir un impacte en la reducció de la càrrega dels òrgans jurisdiccionals civils. O potser no. Els MASC són el que són: processos autocompositius de gestió dels conflictes, amb o sense la intervenció d'una tercera persona amb més o menys grau d'intervenció propositiva de solucions segons el MASC, basant-se en l'autonomia de la voluntat de les parts per arribar a acords de solució de naturalesa transaccional. La intervenció d'una tercera persona pot ser merament facilitativa del diàleg perquè les persones que hi participen puguin realitzar les seves pròpies propostes de solució o també propositiva, oferint-los opcions de solució que podran adoptar o no com a manera de solucionar la situació [28].

La decisió d'assolir acords de solució per evitar un plet o posar fi a un de començat, és a dir, la transacció, continua residint que constitueixi la millor alternativa a acudir a la via judicial, tenint present diferents elements com la simetria de la informació, l'abús processal, els costos d'agència i judicials[29].

L’accés als continguts d’aquest text queda condicionat per l’acceptació de les condicions d’ús establertes per la següent llicència:

 https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/deed.ca

[1] https://www.justicia2030.es/eficiencia-del-servicio-p%C3%BAblico-de-justicia

[2] https://www.administraciondejusticia.gob.es/justicia-2030

[3] Per a S. PASTOR PRIETO i V. ROSALES LÓPEZ, en el seu estudi publicat el 2005, “Són molts els casos de veritable abús dels tribunals, de situacions en què no es va haver d'acudir a ells perquè hi havia altres vies socialment –encara que no privadament– menys costoses”. Pastor Prieto, Santos i Rosales López, Virgínia , «Dues dimensions de l'eficiència de la justícia», Economistes, any 23, núm. 105 (2005), p.110.

[4] Carretero Morales, E. , L'actitud de les parts davant dels MASC i la seva possible incidència a les costes processals, a Calaza López, S.; López Yagües , V. i Ordeñana Gezuraga , I. ( dirs .), Mitjans Adequats de Solució de Controvèrsies, 2023, pp.1101 a 1132.

[5] “Sent clar, com s'ha indicat, que la potestat jurisdiccional correspon exclusivament als jutjats i tribunals, la Justícia no és únicament “l'administració de la justícia contenciosa””.

Preàmbul IV, LOESPJ, p. 11.

[6] Preàmbul IV, LOESPJ, p. 11.

[7] Sobre l'eficiència, vegeu tots Alcoceba Gil , J. M., «Algunes consideracions al voltant del discurs de l'eficiència de la justícia», Fòrum, Nova època , vol. 25, núm. 2, 2022, pàg. 301-317.

[8] L'eficiència o ineficiència de la justícia es determina basant-se en l'anàlisi dels aspectes següents: la justícia com a organització pública; disseny organitzatiu i gestió; política de recursos humans; tecnologia i sistema d’informació; desgovern de la justícia [el repartiment de poders]; fomentar els mecanismes alternatius a la via judicial. Pastor Prieto, Santos i Rosales López, Virgínia , «Dues dimensions de l'eficiència de la justícia», Economistes, any 23, núm. 105 (2005), p.104.

[9] Pastor Prieto, Santos , Ah de la justícia!: política judicial i economia, Ministeri de Justícia, Madrid, 1993, p.39.

[10] Consell d'Europa , European judicial Systems CEPEJ Evaluation Report , Part 1 – general analyses . 2024 Evaluation cycle (2022 data). D'ara endavant, CEPEJ 2024, part 1. https://rm.coe.int/cepej-evaluation-report-part-1-en-/1680b272ac .

[11] CEPEJ 2024, Part 1, p.23.

Concretament, “Espanya va implementar un pressupost del sistema judicial de 4.650.433.004 €, cosa que representa 96,8 € per habitant, superant la mitjana del Consell d'Europa. Com a percentatge del PIB, aquest pressupost també està per sobre de la mitjana del Consell d'Europa. molt per sobre de la mitjana del Consell d'Europa, mentre que el pressupost del Ministeri Fiscal és la meitat de la mitjana del Consell d'Europa. La despesa d'Espanya en assistència jurídica gratuïta (7€ per habitant) és significativament superior a la mitjana del Consell d' Europa. European judicial systems CEPEJ Evaluation Report 2024 Evaluation cycle (2022 data) Part 2, Country profiles , d'ara endavant CEPEJ 2024, Part 2, p.162. Es pot consultar a https://rm.coe.int/fiche-pays-partie-2-en/1680b21e99

[12] CEPEJ 2024 Part 1, p.116.

[13] CEPEJ 2024 Part 1, p.119.

[14] CEPEJ 2024, Part 2, p.162.

[15] La CoE Median és la mitjana dels indicadors recollits pel Consell d'Europa (Council of Europe , CoE ) en els seus informes sobre eficiència judicial, utilitzada com a punt de comparació entre països. És la mitjana estadística d'un indicador determinat calculada a partir de les dades de tots els països participants. Això vol dir que la meitat dels països té un valor inferior i l'altra meitat un valor superior a aquesta mitjana. No és una mitjana aritmètica sinó un valor central que evita distorsions causades per extrems molt alts o molt baixos.

[16]CEPEJ European judicial systems . Efficiency and quality of justice . CEPEJ STUDIES No. 24, 2016. D'ara endavant, CEPEJ 2016.

[17] Durada mitjana processos judicials 2023. https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Transparencia/Estimacion-de-los-tiempos-medios-de-duracion-de-los-procedimientos-judiciales/

[18]Vegeu més dades a https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica-Judicial/Informacion-general/Boletines-trimestrales-de-recogida-de-datos/

[19] CALAZA LÓPEZ, Sonia, Les despeses processals: costes i costos de la Justícia, Notícies Jurídiques, 26/07/2024. https://noticias.juridicas.com/conocimiento/articulos-doctrinales/19432-los-gastos- processales:- costes-y-costes-de-la-justicia/.

[20]Vegeu, com a mostra, l'enllaç del Consell General del Poder Judicial sobre el cost de la justícia, que remet a un espai amb diferents apartats.

https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Estadistica-Judicial/Pla-Nacional-de-Estadistica-Judicial/Cost-de-la-Justicia/

Segons les dades recollides per PÉREZ DAUDÍ, el cost mitjà del procés judicial és, per autors, el següent: Il·lustre Col·legi de l'Advocacia de Madrid ( ICAM, 8.500 €. ARASTEY, 8.500 €. 219,21 €. Per a Santos Pastor (2012), procés judicial: 440 €;

Materials de la sessió “Mediació i procés” a l'assignatura de Marc Jurídic de la mediació, Màster en Mediació en Conflictes, Universitat de Barcelona, 2025.

Els elements que constitueixen les costes judicials es detallen també als enllaços següents (encara que sense dades numèriques que permetin una comparativa i, per tant, una valoració). https://mejorabogado.es/a-cuanto-ascienden-las-costas-de-un-juicio/ https://acountaxmadrid.es/que-son-las-costas-judiciales-y-cuanto-puedes-recuperar-si-ganas-un-juicio/ .

Podeu servir de referència l'estudi recollit a la MEMÒRIA DE L'ANÀLISI D'IMPACTE NORMATIU de gener de 2019 del decaigut Avantprojecte de Llei d'impuls de la mediació

https://www.promediacion.com/wp-content/uploads/2019/02/memoria-del-analisis-de-impacto-normativo.pdf

[21] Gezuraga, Ixusko, «Tuvimos un sueño… y se convirtió en pesadilla o Sobre la ordenación de las técnicas extrajudiciales en el ámbito privado mediante la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del servicio público de justicia», La Ley. Mediación y arbitraje, nº 22, 2025, resumen en Dialnet. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=10096620

[22]L'obra dirigida per S. Calaza López ; I. OrdeÑana Gezuraga ; J. Sigüenza López visibilitza aquesta complementarietat dels mitjans tradicionalment qualificats d'alternatius. Dels ADR ( Alternative Dispute Resolution ) als CDR ( Complementary Dispute Resolution ) en la Jurisdicció civil , València, Tirant lo Blanch, 2023.

[23] És el cas de l’opinió de persona experta independent.

[24] La conciliació dels jutges de pau, del lletrat de l'administració, dels notaris i els registradors.

[25] La mediació, per exemple.

[26] L'opinió de persona experta independent és un peritatge. Si el jutge o el tribunal resolen controvèrsies tècniques basades en l'opinió experta del perit, es pot recórrer a aquesta opinió amb anterioritat a la interposició de la demanda. El legislador ha extret una figura amb rellevància intraprocessal i l'ha transformat en preprocessal que ja es feia servir en l'àmbit empresarial-mercantil.

[27] Noteu que l'arbitratge no apareix esmentat al llistat de MASC quan és un dels ADR tradicionals. La raó: l'arbitratge és un mitjà heterocompositiu quasi-jurisdiccional, que es caracteritza perquè la decisió de la solució de la controvèrsia la imposa una tercera persona (àrbitre o òrgan arbitral). Als MASC, hi ha una activitat negociadora que té per objecte que les parts, per elles mateixes o amb la intervenció (no impositiva) d'una tercera persona neutral, assoleixin una solució extrajudicial a aquesta controvèrsia. En essència, doncs, no hi ha una activitat negociadora de les parts per assolir una solució a l'arbitratge. És cert, també, que es preveu el laude conciliatori, en què l'àrbitre o àrbitres poden acabar el procés arbitral amb un laude en què incorporen els acords aconseguits extrarbitralment per les parts (art. 36 Llei 60/2003, de 23 de desembre, d'arbitratge). Jerez Delgado, C., «Els MASC, després de la Llei Orgànica 1/2025, de 2 de gener, de mesures en matèria d'eficiència del Servei Públic de Justícia», Revista Crítica de Dret Immobiliari , n.º 807, 2025, pp. 191-226.

[28] Coincidim amb I. Ordeñana Gezuraga quan afirma que “(...) el legislador ha adoptat una visió centrada en l'eficiència, entesa únicament com a reducció de la càrrega de treball dels tribunals, en lloc de valorar altres avantatges de les tècniques ADR, com ara l'apoderament ciutadà i la cultura de la pau”. Ordeñana Gezuraga , Ixusko , «Vam tenir un somni… i es va convertir en malson o sobre l'ordenació de les tècniques extrajudicials en l'àmbit privat mitjançant la Llei orgànica 1/2025, de 2 de gener, de mesures en matèria d'eficiència del servei públic de justícia», La Llei. Mediació i arbitratge, núm. 22, 2 https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=10096620

[29] Salvador Coderch , cit.. RAMOS ORTEU, Francisco , La decisió del consumidor de mediar o litigar amb diferents regles de recuperació de despeses, a CACHÓN CADENAS, MANUEL; PÉREZ DAUDÍ, VICENTE , Procés i consum, Barcelona, Atelier, 2022, pàg. 135-156.